Настоящата публикация е изготвена от адв. Димо Господинов за целите на изследване на практиката на прилагане на правото на ЕС в България в периода 2007-2017, осъществено от Българската асоциация за европейско право (BAEL).
Копие от статията с всички референции към нея може да изтеглите в .pdf от линка тук.
I. Увод:
Чистият въздух е ключова предпоставка за качеството на живота на всеки и като такава е базова човешка потребност. Европейският правопорядък признава тази нужда и й дава правна защита чрез своето вторично право и практиката на СЕС. В серия от директиви ЕС постепенно налага все по-строги изисквания за качеството на атмосферния въздух, изразяващи се в норми за допустими стойности на емисии от замърсители. СЕС, от своя страна, чрез практиката си последователно настоява, че когато тези норми не са достигнати, гражданите имат право да потърсят съдебна защита. В този смисъл се употребява и „правото на чист въздух“, което ще използвам в настоящото изложение.
Приматът и директният ефект на правото на ЕС дават възможност за защита на правото на чист въздух на национално ниво. Това положение се отнася и международните споразумения, по които ЕС е страна. Такова е положението и за т.нар. „Орхуска конвенция“, ратифицирана от ЕС и от Република България, гарантираща достъпа на гражданите до информация, участие в обществения живот и достъп до правосъдие, която дава възможност на граждани и организации да защитят правото си на чист въздух.
II. Европейска уредба и практика:
1. Общи положения:
Първите Общностни норми, свързани с опазването на качеството на атмосферния въздух, се появяват на бял свят през 80-те години на 20-ти век. Към днешна дата Политиката на ЕС за опазване на околната среда се основава на чл. 11, 191, 192 и 193 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).
До 2008-ма година на територията на ЕС действат следните основни директиви, третиращи оценката и управлението на качеството на атмосферния въздух:
- Директива 96/62/ЕО на Съвета от 27.09.1996 г. относно оценката и управлението на качеството на околния въздух;
- Директива 1999/30/ЕО от 22.04.1999 г. относно пределно допустимите стойности за серен диоксид, азотен диоксид и азотни оксиди, прахови частици и олово в околния въздух;
- Директива 2000/69/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16.11.2000 година относно пределно допустимите стойности за бензен и въглероден оксид в атмосферния въздух;
- Директива 2002/3/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 февруари 2002 г. относно озона в атмосферния въздух
- Други
През 2008-ма е приета Директива 2008/50/ЕС от 21 май 2008 год. относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа („Директива за качествен въздух“), която отмени Директивите 96/62/ЕО, 1999/30/ЕО, 2000/69/ЕО и 2002/3/ЕО.
Към настоящем действат и редица регламенти и директиви, третиращи влиянието на специфични индустриални процеси и продукти върху качеството на атмосферния въздух или конкретни елементи от него. ЕС регулира не само качеството на атмосферния въздух, но и самите емисии, причинени от антропогенни фактори. С Директива 2008/99/ЕО се задължават страните-членки до 26.12.2010г. да предвидят наказателно-правни санкции при деяния, с които се нарушава обществения интерес, свързан с околната среда.
2. Директивата за качествен въздух:
Безспорно, фундаменталният акт, който определя облика на Общностното право в областта на атмосферния въздух е Директивата за качествен въздух. Тя обобщава редица приети по-рано директиви (вж. по-горе), с които се третират отделни видове емисии във въздуха, за които е доказано, че са опасни за човешкото здраве и околната среда. Тя въвежда определени цели, свързани с чистотата на атмосферния въздух, които държавите членки трябва да постигнат в срока за транспониране, който за всяка държава-членка изтече на 11.06.2010г. В тази връзка, страните-членки трябва да:
- Наблюдават и измерват качеството на въздуха, с оглед постигането на целите на Директивата;
- Да съобщават на обществото резултатите от своите наблюдения и измервания;
- Да приемат и изпълняват програми, съдържащи адекватни мерки, насочени към постигане целите на Директивата;
Държавите-членки сами избират дали да изпълнят централизирано задълженията си по Директивата или да възложат част от тях на местната власт. Отговорността за постигането на нейните цели е на държавите-членки, но това не означава, че всички останали публични органи (включително местната власт) не са длъжни да спазват разпоредбите на Директивата. Държавите-членки определят зони и агломерации, в рамките на които осъществяват оценката и управлението на качеството на атмосферния въздух.
Основните задължения, които Директивата за качествен въздух предвижда, са:
2.1. Пределно допустими стойности на емисии замърсители:
Директивата определя пределно допустими стойности на емисии от определени вещества – серен диоксид, азотен диоксид, ПЧ10, ПЧ2,5, олово, бензен и въглероден оксид. Това са най-стриктните цели, които са поставени пред държавите-членки, като те трябва да бъдат постигнати, без оглед средствата за това.
В Приложения към Директивата са определени конкретни нива на пределно допустимите стойности, като за различните емисии замърсители има различни нива на обективните показатели, времеви референтни рамки, в които се определят, както и срок, при който трябва да се достигнат от всяка държава-членка. Възможни са и допустими отклонения при определени условия.
2.2. Целеви стойности на емисии замърсители:
Директивата определя и целеви стойности, спрямо които задълженията на държавите-членки са по-меки и те трябва да бъдат постигнати, когато това е възможно и не е свързано с прекомерни разходи. Те се отнасят за емисиите на ПЧ2,5 и озон, както и за арсен, кадмий, никел и бензо(а)пирен.
Целевите стойности също са посочени в приложения към Директивата. Макар и да не са толкова строги, колкото пределно допустимите стойности, те не са с пожелателен характер и тяхното превишаване не е без последици. Така например, превишаването на целевите стойности води до задължение за приемането на програми за качеството на атмосферния въздух, които предвиждат мерки за постигането им.
2.3. Алармени и информационни прагове
Освен пределни и целеви стойности, Директивата урежда още една категория на измерване степента на замърсяване. Такива са праговете – алармени и информационни. Те представляват определени стойности на емисии от определени много опасни замърсители, които, ако бъдат достигнати краткосрочно, създават задължения на компетентните органи да информират обществеността по подходящ начин.
Разликата между двата вида прагове е, че при риск от достигане на алармените прагове, държавите-членки чрез техните органи са длъжни да разработят и прилагат краткосрочни планове за действие (вж. по-долу) с цел да предпазят населението от непосредствената опасност за здравето.
2.4. Програми за качеството на атмосферния въздух
За тези държави-членки, които не могат да постигнат целите си в определени агломерации или зони е предвидено задължение да приемат Програми за качество на атмосферния въздух, които да съдържат мерки за достигане пределно допустимите или целевите стойности на емисии замърсители. Най-важното, което може да се каже за тези Програми е, че мерките, които предвиждат, трябва да са от такова естество, че да водят до достигане на допустимите стойности във възможно най-кратък срок.
2.5. Краткосрочни планове за действие
Краткосрочните планове за действие са предназначени да предвидят действия от страна на съответните задължени органи в държавите-членки при установен краткосрочно замърсяване на въздуха над алармените прагове. Трябва да се обърне внимание, че в случай, че опасността е от превишаване на пределно допустими или целеви стойности, разработването на такъв план не е задължително.
3. Практика на СЕС по приложението на Директивата за качествен въздух:
В следващите няколко параграфа ще разгледаме някои от най-значимите решения на Съда на Европейския съюз, касаещи приложението на нормите за пределно допустимите стойности на вредни емисии:
3.1. Европейската комисия срещу Германия
Това решение идва още в началния стадий на развитие на политиките на ЕС по отношение на управлението и оценката на качеството на атмосферния въздух и допринася значително за развитието на правоприлагането в тази сфера. Делото е за нарушение на ФР Германия Директива 82/884/EEC, третираща съдържанието на олово във въздуха. В него (пар.22) се приема, че всички заинтересовани лица (т.е. – гражданите и юридически лица) имат право да потърсят съдебна защита, в случаите, в които нормите за пределно допустими емисии във въздуха се надвишат. Значимостта на това решение е, че то налага разбирането, че гражданите и техните организации имат самостоятелна активна легитимация да търсят от съда санкциониране на нарушения на правилата за управление и оценка на качеството на атмосферния въздух. Следователно, „правото на чист въздух“ се признава като принадлежащо на всеки гражданин, съответно – защитимо от него чрез пряк иск.
3.2. Делото Янечек
Делото е образувано по преюдициално запитване за тълкуването на член 7, параграф 3 от Директива 96/62/EO. Гражданинът на Мюнхен Дитер Янечек се оплаква от свръхвисоките нива на емисии във въздуха в своя град и настоява отговорните органи да предприемат действия. В решението си Съдът приема (пар.39), че:
„…физическите или юридическите лица, пряко засегнати от опасността от превишаване на пределно допустими стойности или на алармени прагове, при положение че съществува такава опасност, трябва да могат да постигнат изготвянето на план за действие от компетентните органи, като при необходимост сезират компетентните юрисдикции.“
С това решение се обогатява съдържанието на правото на чист въздух, признато по-рано на всеки гражданин и организация на граждани. То вече включва не само възможност за съдебна защита при непостигане на пределно допустими стойности, но и такава възможност по отношение на липсващи или неадекватни програми и планове за управление на качеството на атмосферния въздух. Т.е. трети лица, извън ЕК и съответната държава-членка, могат да оспорват ефективността на приетите програми и мерките в тях, а компетентен съд е длъжен да се произнесе по същество.
3.3.Европейската комисия срещу Италия
Делото е във връзка с иск за установяване на неизпълнение на задължение на държава членка на ЕК срещу Република Италия. Италианските власти твърдят, че допуснатите надвишавания на пределните норми за емисии на ПЧ10 се дължи на технически, административни и природни обструкции, поради което считат, че не носят отговорност за нарушение на задълженията си по Директива 1999/30/ЕО. С Решението си (пар.63) съдът приема, че:
„…няма значение дали неизпълнението се дължи на желанието на държавата-членка, която следва да носи отговорност за него, на нейната небрежност или пък на евентуални технически затруднения, които е срещнала…“
Това разбиране обосновава една обективна отговорност на съответните държави-членки за нарушаване на правилата, свързани с пределно допустимите емисии на вредни вещества в атмосферния въздух. Единственият начин за освобождаване от отговорност е при наличието на форс мажорни обстоятелства, но само за срока, който е необходим за тяхното отстраняване (пар.64).
3.4. Делото “ClientEarth”
Делото е заведено по преюдициално запитване, отправено от Върховния съд на Великобритания, във връзка с висящо дело по повод на искането на правозащитната организация “ClientEarth” да бъдат преразгледани плановете за качеството на въздуха, изготвени от Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия в приложение на Директива 2008/50 за някои негови зони и агломерации. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 4 ДЕС и 19 ДЕС, членове 13, 22, 23 и 30 от Директивата.
С това решение Съдът потвърждава задължителния характер на пределно допустимите норми за замърсяване на въздуха. Според СЕС, задължението на държавите-членки да включват в Програмите си за управление на качеството на атмосферния въздух по чл.23 от Директивата такива мерки, с които във възможно най-кратки срокове да се достигнат целите й, е определящо при преценката за това въобще дали е изпълнено задължението за приемане на Програма. С други думи, ако в Програмата мерките не са адекватни на целта – достигане на нормите във възможно най-кратки срокове, то самата тя е неправомерна и неотговаряща на изискванията на Директивата (пар.49).
3.5. Европейската комисия срещу България
Делото е образувано по иск на ЕК срещу България за установяване на неизпълнение на задължения във връзка с неизпълнение на задължения по член 13, параграф 1, във връзка c приложение XI към Директива 2008/50/ЕО, както и на чл.23, ал.1 от нея. България е осъдена за допускане на системно превишаване на праговете за допустимо замърсяване с ПЧ10 на територията на няколко агломерации на нейна територия, включително: БГ0001 агломерация София, БГ0002 агломерация Пловдив, БГ0004 Северна; БГ0005 Югозападна и БГ0006 Югоизточна, както и частично за БГ0003 агломерация Варна.
България е осъдена също така и за неизпълнение на задълженията си по чл.23, ал.1 от Директивата, свързани с приемането и изпълнението на програми и планове за достигане на пределно допустимите емисии на вредни вещества в атмосферния въздух. Решението на СЕС потвърждава досегашното му становище, че задължението за приемане на такива програми не е формално, а изисква и определени техни съдържателни качества – мерки, които са от естество нормите на замърсяване да се достигнат във възможно най-кратки срокове.
III. Национална уредба и практика:
1. Национално право:
Като държава-членка на ЕС България също е задължена да транспонира Директивата за качествен въздух в рамките на императивния срок – до 11.06.2010г. Актовете, приети или използвани в изпълнение на това задължение са:
1.1. Закон за чистотата на атмосферния въздух (ЗЧАВ):
Законът е приет още през 1996 г., като е изменян многократно от тогава до сега, главно в търсене на хармонизация с Общностното право. Със закона се уреждат:
- определянето на показатели и норми за качеството на атмосферния въздух;
- ограничаването на емисиите;
- правата и задълженията на държавните и общинските органи, на юридическите и физическите лица по контрола, управлението и поддържането на качеството на атмосферния въздух;
- изискванията за качеството на течните горива и контролът по спазването им;
- ограниченията в емисиите на серен диоксид при използването на течни горива.
Най-значителното изменение и допълнение на закона е извършено в края на 2015-та година в опит да се предприемат мерки за наваксване на изоставането на България в изпълнението на целите на Директивата. Тези усилия са оценени от СЕС като адекватни, но закъснели.
1.2. Наредба № 12 за норми за серен диоксид, азотен диоксид, фини прахови частици, олово, бензен, въглероден оксид и озон в атмосферния въздух.
Наредбата е издадена през 2010г. от министъра на околната среда и водите и министъра на здравеопазването. Тя установява нормите за пределно допустими емисии на вредни вещества във въздуха, както и алармените прагове за някои замърсители. С нея също се уреждат единни методи и критерии за оценка на нивата на замърсителите и се детайлизират установените в ЗЧАВ общи норми за управление качеството на атмосферния въздух и за информиране на населението.
През 2017-та година, 10 години след влизането на България в ЕС, съответно – влизането в сила на Директивата за качествен въздух спрямо страната ни, бяха приети изменения в Наредба №12, основно насочени към гарантиране качеството и обективността на измерването на стойностите на емисиите замърсители в атмосферния въздух.
1.3. Наредба № 7 за оценка и управление на качеството на атмосферния въздух.
Наредбата е издадена от министъра на околната среда и водите и министъра на здравеопазването през 1999 г. – далеч преди влизането на България в ЕС и в голяма степен се припокрива по предмет с разпоредбите на последващата я Наредба №12. Въпреки това, тя все още не е отменена и е действащо право, поради което следва да се отбележи. Доколкото нормите й не противоречат на правото на ЕС, ЗЧАВ или последващи я наредби, тя е валидна.
Така редът за определяне на териториалните единици на националната система за оценка и управление на качеството на атмосферния въздух – райони за оценка и управление на качеството на атмосферния въздух (РОУКАВ или РОУ) се съдържа в тази Наредба
2. Процесуални възможности за защита правата на гражданите по съдебен ред пред националните институции на Република България:
Както видяхме до тук, Общностният порядък последователно признава материалното право на чист въздух на гражданите и техните организации, като последните трябва да имат гарантирана от националните юрисдикции процесуална възможност да защитят правото си пред съд. Отделните притезания включват, както търсене на отговорност и преустановяване на нарушения, свързани с превишаване на пределно допустимите стойности на вредни емисии, и обезщетяване на вреди от тях, така и възможност за оспорване по същество на програмите и плановете на съответните компетентни органи за управление и оценка на КАВ.
Въпросът е: С какви процесуални средства гражданите и техните организации могат да упражнят тези свои права?
Административно правораздаване:
Посредством инструментите на административното правораздаване се оказва контрол върху законосъобразността на актовете и действията на органите на управление в Република България. Следователно, логично е да потърсим първо в административния процес възможности за защита на правото на чист въздух от незаконосъобразното поведение на съответно задължените публични органи. Налични са три възможни процедури:
1) Процедура по съдебно оспорване на административни актове, издавани в изпълнение на задълженията на съответните административни органи – компетентни да прилагат Общностното и националното право в областта на чистия въздух.
Основна пречка пред използването на този процесуален инструмент е последователната практика на административните съдилища да прилагат рестриктивно концепцията за наличие на правен интерес от оспорване на административни актове, който следва да е личен и пряк. Това води до положения, в които или оспорващият гражданин не може да докаже, че негови права и законни интереси са пряко засегнати от съответен административен акт, или до установяване на концепции, като тази, че програмите за КАВ, които общините приемат, представляват вътрешно-ведомствен акт, който създава права и задължения единствено за подчинени на издаващият орган административни органи, но не и за частни лица, които следователно нямат право да оспорват. С оглед характера на регулираната материя, много трудно можем да си представим осъществяване на правото на чист въздух чрез оспорване на друго, освен подзаконово нормативен акт.
2) Иск за преустановяване на неоснователно бездействие или за преустановяване на неоснователно действие на административен орган по гл. XV на АПК
Административно-процесуалния кодекс урежда възможността за предявяване на искове от страна на граждани за извършване на фактически действия, когато нормативен акт изисква това, или за преустановяване на действия, ако те не почиват на законово основание или административен акт.
Тези инструменти на теория са мислими средства за осъществяване правото на чист въздух на гражданите срещу съответно задължените административни органи. Но не и на практика, поради същият проблем, който се среща и при оспорването на административните актове – правния интерес. При прилагането на исковете за неоснователно действие или бездействие, установената съдебна практика още повече стеснява имащите право на иск, които трябва лично да имат притезание да искат от съответния административен орган извършването на определено действие. Очевидно е, че при такива изисквания, няма как да бъде допуснат иск, например, за преустановяване на бездействие по отношение на програми за КАВ, които общините трябва да приемат, тъй като законът и практиката на съда не третират жителите на съответната агломерация като индивидуални носители на правото да се изискват подобни действия.
3) Искове по чл.1, ал.1 от ЗОДО и гл. XI от АПК
Разпоредбите на ЗОДОВ дават възможност на всяко физическо или юридическо лице, което е претърпяло вреди от незаконни актове, действия/бездействия на държавната и общинската администрация да поиска обезщетение по реда на АПК. На теория е възможно да си представим как увредените от замърсяване на въздуха физически лица съдят Министерството на околната среда и водите или общината, поради неизпълнени задължения, свързани с управлението и оценката на атмосферния въздух.
На практика обаче, съгласно действащото законодателство, не виждам как е възможно да се проведе успешно доказване на едно такова увреждане. По отношение на съставомерността на увреждането по ЗОДОВ, съдилищата прилагат основните положения на общия граждански деликт, включващ доказване на пряка причинно-следствена връзка между поведението на административния орган и вредите на ищеца. Мога с голяма доза увереност да кажа, че не е известен съдебен прецедент, при който ищецът да е успял да проведе пълно главно доказване на здравословно или друго увреждане пряко и непосредствено причинено от качеството на атмосферния въздух. Такъв тип причинно-следствена връзка много трудно въобще се изследва, защото се развива в рамките на много дълъг период от време, през който хипотетично много фактори от най-различно естество могат да повлияят негативно на здравето на увреденото лице.
De lege ferenda, за да може ефективно да се прилага европейското право в областта на чистотата на атмосферния въздух по отношение на правото на индивидуални обезщетения за вреди, причинени от замърсяване на въздуха по вина на административни органи (същото важи и за частни лица-делинквенти), е необходимо законодателят да въведе презюмирана причинно-следствена връзка между определен вид заболявания и наличието на наднормено замърсяване на атмосферния въздух по местоживеене на увреденото лице. Така, например, е уредено установяването на професионалните болести, при които за доказване на професионалния им произход е достатъчно наличието на професионален риск за определено заболяване.
В обобщение може да се каже, че административното правосъдие в България не позволява ефективна защита на правото на гражданите и техните организации на чист въздух. При всички случаи се наблюдава системно нарушаване на Орхуската конвенция в частта относно достъпът до правосъдие и това обстоятелство е много сериозен повод за размисъл от страна на българския съд и органи на управление.
Гражданско правораздаване:
Засега, единственото реално допустимо средство за защита правото на чист въздух се предоставя от гражданското правораздаване. Това е производството по гл.33 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) – Колективни искове. Този процесуален инструмент е сравнителна новост в българското право, която е също последица от интеграцията на българското право с европейското във връзка с директивите за защита правата на потребителите и защита на конкуренцията
1) Колективните искове биват два вида:
- Установителен иск за факти (чл.379, ал.2 ГПК), при който лица, които са индивидуално увредени от едно масово нарушение (както и техни организации и представители), могат да поискат от съда да установи по отношение на колектива от увредени лица и нарушителя фактът на деянието, неговата противоправност и вината на дееца със сила на пресъдено нещо (СПН). Достатъчно е само към момента на завеждане на исковете увредените лица да не са определени, но да бъдат определяеми на определен признак (чл.379, ал.1 ГПК). Този иск позволява да се докаже масово увреждащото действие със СПН по отношение на всички увредени (по арг. от чл.386, ал.1 ГПК), без обаче да се минава през тежката процедура по доказване на вредите и причинно-следствената им връзка с нарушението на всеки засегнат от него.
2) Осъдителни колективни искове – по чл.379, ал.3 ГПК, които предоставят възможността увредени лица, техни организации или представители на увредените лица да водят искове за преустановяване на действия или бездействия на трети лица, които увреждат или застрашават от увреждане техния колективен интерес, както и искове за обезщетяване или компенсиране на този увреден интерес. Според мен, при този тип искове не могат да се защитават накърнени индивидуални права, независимо дали кръгът на увредените лица е определен или не към момента на завеждането им. Предмет на тези искове е нещо друго, различно от индивидуалното увреждане и неговите последици, а именно – колективен интерес. Т.е. – претенции, свързани с индивидуални увреждания са недопустими В полза на това говори и отчетливата разлика, която законодателят прави при формулировката на фактическия състав на правото на искове по чл.379, ал.2 и ал.3. В единия случай имаме „лица, които претендират да са увредени от нарушение по ал.1“ и „лица, които претендират техния колективен интерес да е увреден или застрашен от нарушение по ал.1“. Няма дефиниция какво точно е „колективен интерес“, но след като не е индивидуално право или съвкупност от такива права, остава да бъде интерес или право, което група лица носят общо, като колектив, без да имат индивидуално притезание за действие от страна на насрещно задължения субект.
3) С тези си качества, и двата вида колективни искове по ГПК представляват единствените ефективни средства за съдебна защита на национално ниво на правото на чист въздух на българските граждани. С установителните искове за факти по чл. 379, ал.2 ГПК може да се установи едно действие/бездействие на административен орган или трето лице, което води до замърсяване на въздуха над пределно допустимите/целените от Директивата за качествен въздух и българското законодателство нива. С осъдителните искове по чл.379, ал.3 ГПК може да се въздейства не само върху увреждащи, но и застрашаващи интереса на гражданите от чист въздух действия/бездействия, като се поиска тяхното преустановяване и компенсиране/обезщетяване на колективния интерес.
4) Макар и България да е сред страните в ЕС с най-високо замърсяване с фини прахови частици и макар страната ни да е санкционирана от ЕК и СЕС за нарушение на Директивата за качествен въздух, съдебната практика на национално ниво по дела от такъв характер е изключително бедна.
3. Колективният иск на група граждани и организации срещу община Пловдив и РИОСВ – Пловдив:
1) Най-значимото дело до момента, макар и все още висящо, е това, образувано по колективен осъдителен иск на група адвокати и неправителствени организации срещу община Пловдив и РИОСВ Пловдив. Основанието на колективния иск е твърдението на представителите на колектива, че община Пловдив, съвместно с РИОСВ – Пловдив, са бездействали в периода 2007-2011г., което е довело до замърсяване с ПЧ10 на територията на гр. Пловдив. Исканията им са да се преустанови нарушението и да се предприемат адекватни действия за опазване на околната среда и чистотата на атмосферния въздух в общината, които да доведат до достигане на пределно допустимите емисии на замърсители във възможно най-кратки срокове.
2) В решението си ОС Смолян установява, че действително във всяка година от процесния период (2007-2011г.) на територията на община Пловдив е било допуснато замърсяване над нормите за пределно допустими емисии от ПЧ10. Въпреки това, съдът счита, че община Пловдив не е бездействала неправомерно, защото е предприела мерки, но не е успяла да постигне нормите за КАВ, поради обективни причини. Такива, според съда са: особени климатологични и географски особености, социално-икономическото положение на населението, финансови затруднения на общината. Един много интересен аргумент е този, че местните органи по РОУКАВ, не могат със собствени сили да осигурят постигане на целите на законодателството в областта на качествения въздух, тъй като е необходимо сътрудничество на национално ниво от всички общини.
В обобщение, може да се каже, че ОС Смолян приема, че отговорността на органите по управление на КАВ не може да се релевира, ако не се докаже, че те не са изпълнили конкретни свои задължения, които да доведат до наднорменото замърсяване. Самото непостигане на нормата за пределно допустими източници на замърсяване не е достатъчно. Тъй като причините могат да са обективни.
3) Решението на ОС Смолян е потвърдено от АС Велико Търновo, който също застъпва тезата, че е необходимо да се докаже нарушение на конкретни задължения на общината и РИОСВ, съгласно действащото национално законодателство. В противен случай, се приема, че съответните органи по РОУКАВ са изпълнили задълженията си, а неправомерният резултат – надвишаване на нормите за пределно допустими емисии се дължи на обективни обстоятелства
4) От изложеното в т.3 от настоящото изложение става пределно ясно, че българският съд не прилага Общностното право в областта на качеството на атмосферния въздух по начина, по който го разбира СЕС. А именно:
- Отговорността на задължените субекти по Директивата за качествен въздух е обективна. Наличието на технологични, социално-икономически или географски причини не изключва отговорността на съответните административни органи за изпълнението на целите на Директивата за качествен въздух;
- Простият факт на приемане на Програма за КАВ по чл.27 ЗЧАВ, не означава изпълнение на задълженията на публичните власти по чл. 23 от Директивата. Изисква се мерките да бъдат ефективни и от естество да доведат до достигане на нормите за емисии в най-кратки срокове. Т.е. Програмите трябва да се преценят по същество за ефективност;
- Горните две точки се потвърждават от СЕС, който в решението си от 05.04.2017г. приема, че отговорността на Република България за непостигане на нормите е безвиновна и тя не може да бъде ограничена от наличието на обективни пречки пред изпълнението на съответните задължения. С изключение на форс мажор, но само, ако е изпълнена надлежно процедурата по уведомяване.
5) Дали правото на ЕС ще бъде приложено правилно или не в този случай зависи от преценката на ВКС, пред чиято инстанция се води към момента касационно обжалване на решението на АС Велико Търново по казуса със замърсяването в Пловдив.
4.Колективни искове на група граждани и НПО (група „Чист въздух“) срещу Столична община за замърсяване на въздуха на нейна територия
1) Производството е образувано във връзка с три обективно кумулативно съединени иска на група „Чист въздух“ срещу Столична община – един установителен за факти и два осъдителни. Причината – София е сред най-мръсните столици в Европа, с оглед концентрацията на прахови частици (ФПЧ 10 и ФПЧ 2.5).От гледна точка на нормите, които са установени в ЕС и България, в периода 2013-2016г. всяка година над територията на Столична община (СО) се надвишават пределно допустимите средногодишни и средноденонощни норми на замърсяване на атмосферния въздух с ФПЧ 10.
2) Основанието на исковете е бездействие/неефективни действия от страна на СО в периода 2015-2017-та година, довели до наднормено замърсяване на нейната територия. За разлика от делото срещу община Пловдив, при тези колективни искове, ищците твърдят конкретни нарушения на националното законодателство, а не простото превишаване на пределно допустимите стойности на вредни емисии във въздуха над СО. Причината – съобразяване с практиката на националните съдилища до момента, подробно обсъдена в предходната точка, според която трябва да се доказва неизпълнение на конкретни задължения на отговорните органи, свързани с оценката и управлението на КАВ, за да се ангажира отговорността им. Посочени са 5 неизпълнени задължения от страна на СО:
- Липса на Програма за КАВ (качество на атмосферния въздух) – чл.27 ЗЧАВ;
- Непредприемане на мерките за осигуряване на чист въздух по чл.28а ЗЧАВ;
- Липса на актуален Оперативен план за действие по чл. 30 ЗЧАВ;
- Липса на искания за по-строги норми за емисии от неподвижни източници по чл. 9, ал.6 ЗЧАВ;
- Бездействие и неефективни действия по отношение задълженията на СО да информира гражданите за замърсяването.
3) По отношение на исканията си, ищците от „Чист въздух“ поставят няколко интересни въпроса:
- Заведен е установителен иск за факти, касаещ установяването на бездействието на СО в процесния период, което е довело до замърсяване и евентуално е увредило здравето на граждани на общината. При успех на този иск, всички ползващи се от СПН на решението по делото, ще могат да се позоват на установените факти при последващи индивидуални съдебни искове по ЗОДОВ и ще трябва да докажат единствено вредите си и причинно-следствената връзка между тях и наднорменото замърсяване. С оглед характера на причинно-следствената връзка, това няма да е много лесно, но по принцип установителният иск по чл. 379, ал.2 ГПК може да се окаже много полезно средство за защита на правата на увредени от масови деликти, включително в областта на чистия въздух.
- Едно евентуално положително решение по един от двата осъдителни иска – да се осъди общината да преустанови бездействието си и/или да предприеме мерки за компенсиране на нарушения колективен интерес, би било с прецедентен характер за българското право. То поставя и интересни правни въпроси, свързани с приложението на чл.385, ал.4 ГПК, която е отклонение от диспозитивното начало в гражданския процес. Тя дава право на съда да прецени какви да бъдат защитните мерки, с които да се осъществи търсената защита на колективния интерес. Тази дискреция, в комбинация с обстоятелството, че възможните мерки са изключително разнообразни и комплексни, както и че те по начало подлежат на обществен дебат, поставя съда в изключително необичайната за българското право роля да взема политически решения на база правни аргументи. Нещо поначало немислимо за континенталната правна система.
4) Към края на 2017-та година делото е все още на етап допустимост, като само времето ще покаже какво ще бъде неговото значение за приложението на правото на чист въздух в България.
IV. Заключение:
В заключение може да се каже, че правото на чист въздух, наложено и гарантирано от европейски правен ред, определено дава възможности за развитие на обществените отношения, свързани с опазването на околната среда в България. Те обаче на този етап са далеч от висотата, която Общностното право и разбирания налагат:
- Законодателят показва някакво усилие за предприемане на нормативни мерки в подкрепа на политиките на ЕС за качество на атмосферния въздух в България, но те са закъснели и все още не достатъчно ефективни.
- Публичните органи, натоварени с изпълнителни функции по оценка и управление на качеството на атмосферния въздух, системно не се справят със задълженията си и това се установява и от актовете на СЕС.
- Съдебната власт има огромен потенциал да превърне правото на чист въздух в едно реално защитимо притезание на гражданите и техните организации, но съществуващите практики и концепции в системата на правораздавателните органи, възпрепятстват сериозно реализирането му.
- Българското общество все още не е свикнало с мисълта, че животът в чиста и здравословна среда, включително в условия на качествен атмосферен въздух, е негово право, а не обект на политически дебат или добрата воля на управляващите. Ето защо не оказва натискът върху институциите, който е необходим те да започнат да прилагат прогресивните норми на европейското право.
